De woekering en performance van het ambtenaren apparaat verklaard.

In Cuba aan de Noordzee is de verontrustende groei van de collectieve sector en de collectieve lasten toegelicht. Het Genootschap is vervolgens in werkgroep verband onder voorzitterschap van Drs. Bert Bakker op zoek gegaan naar de achterliggende verklaringen voor:

  • de gestage groei van de collectieve sector
  • de gestage groei van collectieve lasten en mislukte overheidsprojecten
  • de incompetentie en zelfingenomenheid van ambtelijke organisaties.

DE AUTONOME GROEI VAN HET AANTAL AMBTENAREN

De wet van Parkinson

De Engelse econoom Cyrill Northcote Parkinson (1909 – 1993) heeft onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van ambtelijke organisaties. Hij heeft bijvoorbeeld de statistieken van de Admiraliteit voor 1914 en 1928 onderzocht. Terwijl het aantal oorlogsschepen in 14 jaar daalde met maar liefst -67,7%, steeg het aantal ingezette werfarbeiders (+9,5%), werfmanagement & -ondersteuning (+40,3%) en ambtenaren op het betreffende ministerie (+78,5%).

Per saldo bleek een gemiddelde stijging van het aantal ambtenaren met 5,6 procent per jaar.

Vervolgens werd onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van het aantal ambtenaren bij het Ministerie van Koloniën in Engeland over het tijdvak 1935-1954. Ook hier bleek het aantal ambtenaren structureel te zijn gegroeid, terwijl het aantal koloniën juist sterk was afgenomen. Een aantal landen hebben de Britten er uit gegooid. Parkinson constateerde dat het aantal ambtenaren gemiddeld met 5,89 procent per jaar steeg. Een percentage dat vergelijkbaar is met het percentage dat werd vastgesteld bij de Admiraliteit tussen 1914 en 1928. Was hier sprake van een wetmatigheid? Minder werk maar toch meer ambtenaren?

Na nog meer onderzoek rekende Parkinson uit dat het aantal mensen in een bureaucratie, ongeacht het werkaanbod, met 5,17 – 6,56% per jaar toeneemt.

Het mechanisme daarachter noemde hij onbescheiden: de Wet van Parkinson (1957): 

“Arbeid dijt uit naarmate er meer tijd beschikbaar is voor zijn voltooiing” 

De mate waarin een taak verricht moet worden en in belangrijkheid en ingewikkeldheid uitdijt, is recht evenredig met het beschikbare tijdsbestek om die taak uit te voeren. Onder tijd wordt hier verstaan zowel de feitelijk benodigde capaciteit in manuren als ook de doorlooptijd. 

Een toenemend aantal ambtenaren wijst dus niet op een groeiende hoeveelheid werk. De stijging van het aantal ambtenaren wordt geheel en al bepaald door de Wet van Parkinson en is afhankelijk van twee factoren:

  • een ambtenaar wil meer ondergeschikten (en geen concurrenten);
  • ambtenaren scheppen werk voor elkaar;

Het Genootschap voegt hier nog twee factoren aan toe:

  • als een taak wijzigt of verschuift, wordt een ambtenaar niet ontslagen (dat is zielig) maar wordt er vervangend werk voor hem gezocht;
  • ambtenaren leven niet onder de gesel van de markt, waarbij een teveel aan personeel kostprijs en rendement van een onderneming onder druk zet waardoor een bedrijf zich uit de markt prijst. Er is geen mechanisme dat een rem op de groei van het aantal ambtenaren zet.

Een casus ter verduidelijking
Stel u een ambtenaar voor: X. X meent dat hij overwerkt is. Er zijn dan een aantal mogelijkheden. Hij kan zich ziek melden, ontslag nemen, een andere baan zoeken, vragen zijn werk te mogen delen met een collega, er in berusten of hij kan zijn leiding verzoeken om twee ondergeschikten aan te stellen. Volgens Parkinson is er “in de geschiedenis geen enkel geval bekend” van een ambtenaar die een ander dan het laatste alternatief verkoos. Werk delen met een collega bijvoorbeeld is namelijk “niets anders doen dan een rivaal inschakelen” voor de functie direct boven die van X. Een andere baan zorgt voor pensioenbreuk, onzekerheid, etc. Ontslag nemen zonder alternatief durft niemand.

X raakt een gevoelige snaar bij zijn baas. De functie van zijn baas krijgt daarmee ook een opwaardering. Nu moeten de twee nieuwe ondergeschikten van X onafscheidelijk van elkaar zijn. Hun werk moet nauw met elkaar samenhangen, maar ze doen elk slechts een deel van wat X deed. Zo hebben ze minder status dan X en de twee ondergeschikten zijn elkaars concurrenten, die elkaar in toom houden uit angst dat de ander wordt gepromoveerd. Een uitstekende zet voor X, aangezien hij zijn positie moet beschermen! Bovendien heeft X kennis en kunde van de werkzaamheden van zijn beide ondergeschikten en ‘kennis is macht’. Op den duur zal ook één van zijn ondergeschikten klagen over de hoge werkdruk, en u raadt het al: er wordt geadviseerd tot aanstelling van twee nieuwe assistenten. De andere ondergeschikte blijft niet achter en wil zijn positie behouden en wil ook twee ondergeschikten (en daarmee funding voor een nieuwe caravan). Zeven ambtenaren doen dan het werk dat ooit één ambtenaar uitvoerde.

Vervolgens komt factor twee in beeld. Deze zeven ambtenaren creëren zo veel werk, dat ze elkaar druk bezighouden. Een inkomend stuk gaat van het ene bureau naar het andere bureau en een ander maakt een concept-plan dat weer door een ander gelezen en waar nodig gecorrigeerd wordt en vervolgens bij een derde op het bureau belandt ter accordering, enz. U begrijpt het al: ambtenaren houden elkaar van de straat. Werk schept werk.

In geval de wetgever of beleidsmakers taken van ambtenaren wijzigen of taken vervallen, wordt niemand ontslagen maar wordt er vervangend werk gezocht (factor 3). Dat wordt niet afgestraft want er is geen marktwerking: de belastingbetaler financiert dit “werk”. Het wordt betaald van de grote hoop aan belastinginkomsten (factor 4).

Zie hier de verklaring voor het feit dat het aantal ambtenaren autonoom groeit. Of er nu werk is of niet maakt niet uit. Een vorm van verborgen werkloosheid.

Zoals aangegeven becijferden wij in Cuba aan de Noordzee reeds dat in 20 jaar tijd het aantal banen in de collectieve sector met 40,4% is gestegen. Inmiddels is 1 op de 3 banen in Nederland een baan in de collectieve sector. Gemiddeld was dat een stijging van 2,02% per jaar. In een tijd dat kabinetten (Balkenende en Rutte I en II) actief doende waren de groei van de collectieve sector te beteugelen. Vandaar dat deze jaarlijkse groei aanzienlijk lager is dan de groei conform Parkinson. Desalniettemin was er 2% groei. Waarbij de groei in totale loonkosten overigens aanzienlijk hoger was dan de groei in banen in die periode van 20 jaar.

DE AUTONOME GROEI VAN DE COLLECTIEVE LASTEN
Parkinson ging door met zijn baanbrekende onderzoek naar ambtenaren. Zo ontdekte hij een belangrijke reden waarom het uitgeven van geld door de overheid nooit stopt. En grotere, complexe projecten meestal mislukken. En niet in control zijn c.q. altijd duurder uitvallen dan voorzien. En dat allemaal naast de groeiende loonkosten van de collectieve sector door de autonome groei van het aantal ambtenaren en voortdurende looneisen. 

Dit komt voort uit de trivialiteitswet van Parkinson (Parkinson’s law of triviality), later ook bekend als “the colour of the bike shed (de kleur van het fietsenschuurtje)”. 

De trivialiteitswet (1957) zegt: 

“De hoeveelheid tijd die in vergaderingen wordt besteed aan een onderwerp, is omgekeerd evenredig aan de hoeveelheid geld en complexiteit die ermee gemoeid is”

Hijzelf gebruikte als voorbeeld het bouwen van een kerncentrale: dat is zo kostbaar en zo ingewikkeld dat de meeste mensen dit niet kunnen bevatten, dus ze nemen aan dat degenen die ermee bezig zijn het wèl kunnen overzien en “weten wat ze doen”. Aan de andere kant snapt iedereen het bouwen van een schuurtje of de aanschaf van een nieuwe koffie automaat, dus dat resulteert in eindeloze discussies. Iedereen wil er zijn persoonlijk tintje aan geven en laten weten dat hij er is. Het gevolg is dat er op vergaderingen veel meer tijd besteed wordt aan het schuurtje dan aan de kerncentrale.

Parkinson gaf wel aan dat er een grens is aan de trivialiteit: als het bedrag zeer gering is, zoals de prijs van een potlood, dan vindt men het de discussie niet waard en is de wet niet meer geldig.

De vierde wet van het Eucalyptisch Genootschap luidt als volgt:

“Niets is zo makkelijk als geld uitgeven van een ander”

Ambtenaren geven per definitie het geld uit van anderen waardoor een neiging tot spaarzaamheid ontbreekt.

INCOMPETENTIE IN AMBTELIJKE ORGANISATIES
Voortbordurend op het werk van Parkinson heeft Laurence J. Peter (1919 – 1990) onderzoek gedaan naar het functioneren van hiërarchische organisaties. Ambtelijke organisatie zijn sterk hiearchisch gestructureerd. Baas boven baas. Het “Peter Principle” is als volgt geformuleerd:

“In een hiërarchie klimt elke werknemer op tot zijn niveau van onbekwaamheid. (In het oorspronkelijke Engels: In a hierarchy every employee tends to rise to his level of incompetence.”)”

Het door Peter beschreven “mechanisme” werkt aldus dat een werknemer die in zijn eerste functie binnen de hiërarchie goed functioneert, in beginsel in aanmerking komt voor promotie naar een hogere functie. Indien hij in die volgende functie ook goed functioneert, staat de weg naar een volgende hogere functie, indien beschikbaar, weer open. Dat proces stopt pas wanneer de werknemer na zijn promotie niet meer zoals verwacht blijkt te functioneren. Terugplaatsing in zijn vorige functie is helaas niet mogelijk: zowel de werknemer als de organisatie zouden daarmee impliciet toegeven een beoordelingsfout gemaakt te hebben (Genootschap: “De wet ter voorkoming van blamages”). De werknemer blijft dus in zijn functie gehandhaafd ondanks dat hij niet voldoet in die functie. Peter geeft in zijn boek een groot aantal fictieve en hilarisch geformuleerde voorbeelden van deze situaties: meestal gaat het om leidinggevende taken die de werknemer niet blijkt aan te kunnen. De werknemer slaagt er in die voorbeelden niet in zich de benodigde kennis eigen te maken (of doet daar ook geen pogingen toe). Hij blijft ofwel zijn oude werk doen, zonder datgene te doen wat hij in zijn nieuwe baan eigenlijk zou moeten doen, ofwel ontwikkelt hij een aantal verdedigings- en verdringingsmechanismen om zijn slechte functioneren te maskeren. Hij gaat bijvoorbeeld onevenredig veel aandacht besteden aan zaken die voor een goede uitvoering van zijn werk volstrekt irrelevant zijn.

Peter stelt dat als dit proces maar lang genoeg doorgaat, elke werknemer uiteindelijk op de plek zit waarin hij niet functioneert. Indien alle werknemers in een hiërarchie dit niveau bereikt hebben, is de hoeveelheid verricht nuttig werk nul, aldus Peter.

Zelfcorrigerend vermogen heeft een dergelijke organisatie helaas niet.

Dat is ondermeer te wijten aan het “Dunning-Kruger Effect” en de “Self-serving bias”.


A. Dunning-Kruger Effect
Het Dunning-Krugereffect is een psychologisch verschijnsel. Het treedt op bij incompetente mensen die juist door hun incompetentie het metacognitieve vermogen ontberen om in te zien dat hun keuzes en conclusies veelal verkeerd zijn. Het verschijnsel is vernoemd naar David Dunning en Justin Kruger die het niet bedachten maar er wel onderzoek naar deden en erover publiceerden.

“Incompetente mensen overschatten nogal eens hun eigen kunnen en daardoor wanen ze zich bovengemiddeld competent.” 

Mensen die werkelijk bovengemiddeld competent zijn, hebben daarentegen de neiging hun eigen kunnen te onderschatten. Minder competente mensen slaan zodoende hun eigen capaciteiten hoger aan dan zij die veel competenter zijn. Dat kan een verklaring zijn voor het gebrek aan intellectueel zelfvertrouwen waar sommige competente mensen mee kampen: zij gaan ervan uit dat anderen net zo capabel zijn als zijzelf. Incompetente mensen vergissen zich dus doordat ze zichzelf te hoog inschatten, terwijl competente mensen zich vergissen doordat ze anderen te hoog inschatten.

Dunning heeft het effect wel vergeleken met anosognosie, een aandoening waarbij iemand met een lichamelijke handicap zich hiervan onbewust lijkt te zijn of zijn handicap ontkent, ook in het geval van zware handicaps zoals blindheid of verlamming.

B. Self-serving bias
Self-serving bias is een term uit de sociale psychologie die deel uitmaakt van de attributietheorie. Deze vorm van de attributiefout of bevooroordeling houdt in dat: 

Mensen schrijven succes toe aan interne factoren (interne attributie) zoals hun eigen capaciteiten of talenten, terwijl ze hun falen aan externe factoren toeschrijven (externe attributie) zoals de omstandigheden of fouten van anderen.”

Bij hulpverleners bijvoorbeeld komt het voor dat ze de genezing toeschrijven aan hun therapie, interventie of geneeskunde. Iedereen vindt zichzelf effectief en belangrijk hierin. Als het misgaat met een behandeling, wordt dit geweten aan omstandigheden die buiten de mogelijkheden van de behandelaar liggen. Ambtenaren maken geen fouten. Niet geslaagd beleid wordt veroorzaakt door “externe factoren”. Zoals de burger.

Ambtenaren hebben de neiging zichzelf belangrijk te vinden en doen bij moeilijke vragen graag de luiken dicht. Zie: De Corona Files. Een zichzelf instandhoudende gemeenschap. Zonder verdienmodel en zonder eigen inkomsten.

Deel dit artikel: